谈火生：关口前移充分发挥政协协商在议程设置中的作用

关口前移充分发挥政协协商在议程设置中的作用清华大学社会科学学院政治学系副主任、教授，关于加强和改进人民政协工作的重要思想北京研究基地特约研究员 谈火生2020-09-23就人民政协而言，要树立全过程协商的观念：不仅要在议程设置阶段，积极参政议政，推动重要议题进入决策过程；在政策方案形成过程中，加强与决策部门的沟通，实现协商与决策的无缝衔接。而且，还要充分发挥民主监督职能，将协商延伸到政策执行阶段，推动政策的有效实施。一般来讲，政策过程包括五个主要的阶段：议程设置、政策形成、决策、政策执行和政策评估。中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》强调，“在决策之前和决策实施之中开展广泛协商”。这个看似平常的表述体现了党中央在社会主义协商民主建设问题上的高瞻远瞩和对协商民主的深刻理解。首先，它区分了协商和决策两种不同性质的活动，强调协商服务于党政部门的决策。决策权是专属于党政部门的，但是，在决策之前和决策之后，各种政治行为主体均可通过协商的方式参与政策过程。其次，它超越了西方协商民主理论和实践对于协商和决策关系的认识，从一开始就要求将协商贯穿于政策的全过程。“决策之前”包含了议程设置、政策形成两个阶段；“决策实施之中”包含了政策执行和政策评估两个阶段。就人民政协而言，要落实中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》提出的这一要求，就必须树立全过程协商的观念：不仅要在议程设置阶段，积极参政议政，推动重要议题进入决策过程；在政策方案形成过程中，加强与决策部门的沟通，实现协商与决策的无缝衔接。而且，还要充分发挥民主监督职能，将协商延伸到政策执行阶段，推动政策的有效实施。人民政协应该将协商的关口前移，力争实现议程设置阶段的提前介入，以更敏锐的嗅觉捕捉问题，并提前开展调研，提出解决方案，从而推动相关议题进入党和政府的政策过程。问题是，通过什么样的机制才能做到这一点？全国政协第21次双周协商座谈会在这方面给了我们很多的启示。第一，重视与学术界的交流与合作，从学术界的研究成果中捕捉政策灵感。第21次双周协商座谈会的议题是“建筑工人工伤维权”，这个议题并非政协人自己在调研中发现的，而是从学界的研究成果中借鉴而来。2013年年初，十一、十二届全国政协委员、中国社会科学院语言研究所研究员李蓝收到单位同事转交的一份调研报告，报告是由北京大学、香港理工大学等高校联合发布的，报告中所披露的建筑工人工伤维权之路的艰难曲折让李蓝倍感震惊。于是，在2013年全国两会上，李蓝和宋镇豪委员联名提交了《关于国家应重视建筑业农民工的工伤医保问题的提案》，引起社会关注。这是这一议题正式进入政协视野的开始。事实上，这样一些在党政部门看来比较边缘性的议题，大多数时候都是首先由学术界和各种专业社会组织提出来的。德国思想家哈贝马斯是协商民主理论最重要的思想家之一，他在20世纪90年代初提出双轨制协商民主构想时，也是鉴于欧洲战后的重要议题首先来自于公共领域。因此，政协要想在议题设置过程中占据先机，要加强与学界和社会组织的联系与交流，注重发挥专家学者的作用，从他们的研究成果中寻找政策灵感，发现有价值的“边缘性议题”。第二，充分运用好政协自身的优势，推动相关议题进入政策议程。学界的研究成果往往是“养在深闺人未识”，上述报告如果没有李蓝的提案，很可能就是在专业圈子中流传而已。但是，李蓝的提案将其从专业领域带入了公众的视野，并最终进入了高层的视野。这要得益于政协这个平台的独特优势。首先，政协具有高强度“聚光灯”的作用。每年的两会，举世瞩目，当一个有分量的议题在这个平台上发布时，它所引起的关注度是学界的任何平台所无法比拟的。2014年，全国政协分别以重点提案和大会发言的形式呼吁建立健全符合建筑业特点的工伤保险制度。连续两年，政协关于建筑业工人工伤保险的提案引发了社会的广泛关注。其次，政协具有“直通车”的独特优势，可以将相关的调研报告和政策建议直接报送最高决策层。2014年两会后，全国政协将调研形成的《关于建筑工人工伤维权有关问题的调研报告》报送中共中央办公厅、国务院办公