论农村集体产权制度改革中的集体股： 存废之争与现实路径

论农村集体产权制度改革中的集体股：存废之争与现实路径 摘要 农村集体资产股份合作制改革包含折股量化、股权设置和股权管理等重要内容。作 为股权设置中的关键一环，是否设置集体股一直以来备受各界争议。在总结试点地区实 践情况的基础上，运用基本法理逻辑对集体股的设置问题进行法律分析，明确逐渐取消 集体股的设置并采用公积公益金制度加以替代是大势所趋。针对目前各地农村集体经济 组织现存的集体股，宜通过转变为公积公益金、全部量化为成员股和降低集体股设置比 例的方式予以适当处理。 关键词：集体资产股权；股权设置；集体股；公积公益金 作为实施乡村振兴战略的重要举措，党的十九大报告明确提出要“深化农村集体产 权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”。稳步推进农村集体产权制度改革，对 于探索农村集体所有制有效实现形式，创新农村集体经济运行机制，增加农民财产性收 入具有深远意义。其中，有序推进农村集体资产股份合作制改革是推动农村集体产权制 度改革的重要内容和核心要义。在农村集体资产股份合作制改革进程中，股权设置涉及 股权主体资格的认定、股权具体种类的设立、股权管理模式的选择、股权各项权能的实 现等方面，意味着对农村集体经济组织成员权益的认可，直接关系到成员集体收益分配 权的实现，是集体资产股份权能试点改革的关键环节。自农村集体产权制度改革开展以 来，关于股权设置中集体股的存废问题，理论界与实务界的争论一直未曾停止，是否设 置集体股成为目前面临最为棘手的难题。所谓集体股，是指按集体资产净额的一定比例 折股量化，由全体集体经济组织成员享有的股份。是否设置集体股关乎每一位农村集体 经济组织成员的切身利益，在很大程度上会对农村集体产权制度改革的彻底性和集体经 济组织成员权益的实现产生影响。因此，本文结合集体股存废之争的理论渊源和实践探 索，对集体股的设置问题展开法律分析，以期能够更好地适应现实发展需要，实现法理 逻辑和制度建构的协调统一，对全面推动农村集体产权制度改革，全方位保障农民合法 权益以及全速推进农村集体经济发展有所裨益。 一、集体股存废之争的现实考察 （一）集体股存废之争的政策导向 为完善农村生产关系，全面深化农村改革，中共中央、国务院于2016年12月印发了 《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称为《集体产权改革意见》）。作 为一部关于农村集体产权制度改革顶层设计的纲领性文件，《集体产权改革意见》针对集 体股的存废问题，给出了指导性意见供各试点地区参考，明确指出股权设置应以成员股 为主，是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定。这表明对于是否设置集体 股，中央政策是赋予农村集体经济组织自主决定权限，不采取传统“一刀切”的做法，允 许各试点地区根据自身的实际发展情况，自主决定集体股的设置问题。 在此基础上，为进一步规范农村集体资产的股权设置与管理，各试点地区依据中央 政策赋予的自主权，结合本地区资源禀赋、历史传承和产业基础等因素，制定了适合本 地区特点的农村集体产权制度改革实施意见和集体资产股权设置与管理办法，对集体股 的设置问题进行细化规定，形成了三种不同的政策导向： 第一，要求设置集体股。纵观全国设置集体股试点地区的指导意见，绝大多数地区 在要求农村集体经济组织设置集体股的同时，还明确规定了设置集体股的比例上限，强 调设置集体股不能超过一定的限度。例如，《韶山市村集体经济组织股权设置与管理暂行 办法（试行）》要求，村集体经济组织股权原则上按集体股和个人股两种类型设置，集体 股所占比例原则上不超过20%；大庆市肇州县《永乐镇新祥村农村集体经济组织资产股份 量化指导意见》规定，股权设置以个人股为主，集体股不得超过总股权份额的30％；齐齐 哈尔市依安县《先锋乡农村集体经济组织股权设置和资产股份量化实施方案》强调，农村 集体经济组织股权设置为集体股和个人股，集体股占总股份的比例原则上不得超过30％ 。此外，一些试点地区关于集体股设置比例的规定较为特殊，有别于类似上述规定的其 他大多数地区。例如，北京市大兴区规定集体股的