关于耕地恢复实施路径调查与思考报告

当前xx省耕地保护面临着耕地总量减少、布局分散、细碎化程度较高、耕地“非粮化”、林草复耕冲突、管护不到位等现实困境，亟须逐步有序地推动耕地恢复工作，以弥补上一轮规划耕地保有量任务缺口，落实年度“进出平衡”和永久基本农田储备等耕地保护工作要求。目前，虽然已有xx等省开展耕地恢复相关工作，但尚处于探索实践阶段，仍缺乏顶层设计和可持续推动耕地恢复工作的抓手。本文在对省内5个地级市、三大示范点调研的基础上，围绕耕地保护目标，提出构建由“空间优化、时序联动、利益平衡、管理协同”构成的耕地恢复实施路径，形成一套可落地、可复制、可推广、具有xx特色的耕地恢复政策与经验做法，为引导带动稳妥有序开展耕地恢复工作夯实基础，也为耕地恢复配套政策的完善提供理论和实践参考。

1.调研地区基本情况

调研区包括佛山市、东莞市、清远市、河源市和阳江市等5个地级市，其中佛山市南海区、东莞市和河源市东源县是省级耕地恢复示范点，三大示范点分别是珠三角桑基鱼塘区域、高度城市化地区、粤东西北典型农业发展区的典型代表。

耕地现状情况

东莞市耕地以水浇地为主，其余4个地市以水田为主。根据第三次全国国土调查（简称“三调”）数据成果[1]，位于粤西的阳江市（10.71×104hm2），粤北的清远市（17.56×104hm2）、河源市（10.53×104hm2）耕地面积大，且水田占比均超七成；而位于珠三角的佛山市（2.12×104hm2）、东莞市（0.92×104hm2）耕地面积小，其中佛山市水田占比接近六成，而东莞市水浇地占比超九成。此外，结合上一轮规划耕地保有量任务，研究区耕地资源均存在不同程度的缺口，其中清远市缺口最大，其次是佛山市。

耕地恢复潜力情况

研究区耕地恢复潜力以难以恢复为主，且群众意愿是影响的主要因素。基于耕地恢复潜力调查评价结果，从地类来看，佛山市、东莞市耕地恢复潜力地类以园地和坑塘水面为主，而河源市、清远市和阳江市以园地和林地为主；从恢复难易程度来看，均以难以恢复为主，其中难以恢复耕地占外业调查耕地恢复潜力的比例均超五成，主要是由于群众恢复意愿低和耕地恢复成本高，尤其是群众的恢复意愿低对耕地恢复影响最大。

2.实施做法

由于各地市财政资金、恢复意愿、耕地现状、以奖代补支持等存在差异，耕地恢复力度和工作开展进度也存在差异。其中，清远市和阳江市由于财政资金紧张等原因尚未开展耕地恢复工作，而佛山市、东莞市、河源市东源县坚持试点先行，因地制宜探索恢复模式，并取得了一定成效。下面从佛山市、东莞市、东源县三个地区实践来总结耕地恢复典型做法。

佛山市通过探索“两个模式”，灵活多元补偿

一方面，实施耕地恢复“标准模式”和“简易模式”，前者由政府组织实施，以获取耕地储备指标为主要目标，实施程序参考垦造水田等文件实施；后者包括由政府组织实施和由社会资本投资组织两种类型，暂无法获取耕地储备指标，以恢复成符合国土变更调查认定标准为底线[2]，以满足耕地缺口、进出平衡等任务要求为主要目标，实施流程较为简单。其中，通过政府与社会力量联合发力，并将耕地恢复与全域土地综合整治、垦造水田、高标准农田建设、增减挂钩等工作有机结合，实现耕地恢复加整改图斑面积约6000亩[3]，保障耕地恢复工作可持续推进。另一方面，佛山市通过提高种植补贴、延长租赁时间等来吸引社会资本自发恢复耕地和后期管护，以及南海区勇于探索实行“房券”奖励政策，即对于当地村集体连片出租农用地给政府实施垦造水田并划入永久基本农田的，在获得租金的同时，还能获得2万元/亩的一次性现金奖励，以及能兑换20平方米/亩的产业保障房[4]，实现工业反哺农业、共享经济发展红利；实施永久基本农田储备区奖励机制，奖励标准达到11万元/亩，增强村集体、社会资本投资耕地恢复的动力。

东莞市以耕地保护集聚区为基础，实施“市定规则，镇管工程”的恢复模式