全省县级司法行政法制工作调研

全省县级司法行政法制工作调研根据厅党委的统一部署，我处以“服务保障实战化建设，加强县级司法行政法制工作”为主题，组织开展专题调研。在对全省各地进行书面调查的同时，对南京市江宁区、苏州市张家港市和吴中区、扬州市仪征市、徐州市鼓楼区等地进行实地调研，通过广泛的问卷调查和面对面听取汇报、座谈交流等形式，比较系统、全面地了解了全省县级司法行政法制工作开展状况。现将调研情况汇报如下：一、全省县级司法行政法制工作现状分析司法行政法制工作开始于上世纪90年代初，以1990年《司法行政法制工作规定》（司法部10号令）为发端。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》出台后，在司法行政系统和地方政府法制部门的共同推进下，特别是通过全省依法行政（规范执法）合格单位创建活动的促进和推动，全省县级司法行政法制工作逐步展开。具体工作内容主要包括以下几个方面：一是组织实施县级司法行政机关的依法行政工作；二是开展基层司法行政职权清理审核、目录编制、流程图编制工作；三是推进政务公开和权力阳光运行；四是开展基层司法行政机关建章立制工作；五是根据上级机关安排，组织开展执法检查；六是推进基层执法队伍建设管理，等等。近两年来，随着县级司法行政执法活动数量不断增加和执法刚性要求不断提高，在省厅大力推进县级司法行政机关实战化建设、加大执法检查质量考评工作力度等决策部署引导下，各地对县区司法行政法制工作的认识水平和重视程度都有所提高。苏州市局制定了《关于进一步加强和规范县级市（区）司法行政机关法制工作的指导意见》；扬州市局组织各县区梳理社区矫正、人民调解等县区司法行政执法活动的具体流程和环节；南京江宁区司法局在实战化试点工作中整合资源建立执法管理大队，并着力梳理社区矫正执法风险点，建立职务风险预警管控机制；徐州市鼓楼区司法局设立法制科，配备专人参与重大决策论证、社区矫正刑罚执行、法律服务执业监管等执法活动。然而，无论就工作运行的实际状况而言，还是就切实发挥作用而言，全省县级司法行政法制工作局面均尚未有效打开。法制工作思路不清、机制不全、措施不力、基础薄弱等问题在全省各县（市、区）司法行政机关中具有一定的普遍性。法制工作在县区司法行政工作的发展中，作用发挥不明显，贡献度不高，总体上呈现认识不一致、职责不清晰、运作不规范、作用不到位的情况，与加强县级司法行政机关实战化建设，打造人民群众满意的服务型司法行政机关的要求不相适应。一是较强的顶层领导架构与较模糊的工作定位。调研发现，尽管很多县区司法行政机关都设有由主要负责人挂帅的依法行政工作组织领导机构，也按年度制定依法行政工作要点，县区司法行政法制工作从表面看来有组织，有部署，然而各地对法制工作认识和理解却存在较大差异，多数县区司法行政机关对法制工作缺乏理性认识和清晰定位。座谈交流中，有的把法制工作仅仅理解为建章立制、制定规范性文件；有的认为具体执法活动就是法制工作；有的简单对应司法部10号令确定的工作职责内容，进行比较空泛地议论。法制工作定位、角度模糊，尤其在围绕司法行政工作重点，结合县区执法工作实际需要，有针对性地开展法制工作方面，思考不多，思路不清。目前还没有形成比较成型的工作思路。二是过于宏观的工作部署与被动应付的工作运行。调查表明，尽管不少县区司法行政机关都有关于法制工作的年度部署安排，有的还确定了相应的考核机制。然而，这些部署和考核机制的设置，更多地是应对上级和地方政府依法行政工作的一般性要求，比较宏观、原则，与基层司法行政工作实际联系不紧密，操作性不强。多数县区司法行政机关法制工作的实际运行模式，主要是以应对上级机关或者政府法制部门的检查考核，采取临时突击的方式进行。一般以收集整理编制各类工作台账为主要工作内容。临时性、应付性特征比较明显，普遍没有形成与县级司法行政机关执法管理活动相适应、相匹配的法制工作常态机制。三是执法、管理活动的“碎化”与法制监督的“虚化”。县级司法行政机关的职能主要有律师、公证、基层法律服务的执业监管；非监禁刑罚执行；人民调解、法律援助、法制宣传、安置帮教等