关于新农村理设规划中的难题与对策

2003年以来，xx省委、省人民政府实施了“千村示范、万村整治”工程，并将其作为推进全省城乡一体化工作的起点，目前这一工程的规划工作巳接近尾声。与前几年的工作相比，由于这一次工作的重心在农村，涉及的对象是利益主体非常明确的农民，使得往常城市规划过程中流于形式的、被动的“公众参与“一下子变得主动、普遍与真实。规划师和规划管理部门也体会到了由农民朋友给他们带来的对规划的全新感受规划不再是“一言堂”或领导一句话，而是真真切切的多元利益的协调过程。小小的“村庄规划”使规划的工作导向不得不从“领导层“走向“领导层、管理层与基层”三方协调的轨道。如果农民不同意或没有取得一致意见，规划实施过程就将困难重重。本文通过对影响“千村示范、万村整治”工程规划与建设的三元主体（领导层、管理层、基层）的思想理性与行为风险的分析，揭示当前新农村建设规划所面对的复杂工作环境，提出解决问题的对策思路。

一、新农村建设过程中三元主体的思想理性及行为风险

（一）决策层一政治理性下的政府失灵风险各级政府领导根据各自政治理性的不同，大致可以分为三类：（1）追求某种政治信念，切实履行公共服务职能。如本次“千村示范、万村整治”工程是xx省委、省政府依据现实发展形势，按照“三个代表”重要思想和十六大提出的统筹城乡经济社会发展要求而推出的消除城乡二元结构、坚待城乡协调发展、推进城乡一体化进程的一大举措，是促进农业发展、农民增收、农村进步，加快全面建设小康社会和提前基本实现现代化步伐的重要战略部署。（2）追求权势与声誉，但决策也会反映多数社会公众的偏好。如xx省“千万工程”工作虽然得到了各级政府领导的认可，各级地方政府也相应出台了各种政策措施，并把新农村建设作为近年“为民办实事”几大工程之一；但心态不同，意图各异，有些人想借此噪名，乘机升迁，因而免不了搞形式主义。（3）追求个人经济利益，决策反映极少数利益小团体的偏好。如有些人利用这次工作带来的各项优惠政策，如财政拨款、土地划拨、商业信贷等，为自己或某些小团体打起小算盘，出现了寻租行为与腐败现象。可见理性是以自我为本体的主观存在，表现为个人分别依照自我独特的主观价值参考体系，在既定的各种条件下，采取自以为是的博弈策略，为尽可能充分实现自我判断的主观价值而行动。各级地方政府领导表现出来的不同政治理性使得新农村的规划与建设被赋予复杂的政治含义，规划师和管理人员面临着不同政治理性的干扰与抉择。如当前正在进行的新农村试点工作中，大多是由县市长牵头，一把手领导亲自把关从规划到实施的各个环节，并责成相关部门解决试点村的建设资金。“要算政治帐，不要算经济帐＂，这种“一杠子插到底”的长官牵头工程极易导致”政府失灵”，为后期大量村庄建设工作留下诸多隐患，可待续性差。

（二）管理层一社会理性下的规范失灵风险。管理层是指各职能部门，具体负责新农村的规划、建设与管理过程，并以社会公共利益维护者的身份而存在。“没有规矩，不成方圆”，管理部门的职能就是依据规范来管制市场行为，保护公共利益和社会长远利益，防止“市场失灵”。然而，在当前社会制度和发展环境下，管理层工作依据的规范却面临着双重挑战。一是“权威性”规范，即主要领导的意志与管理部门在承担着地方村镇建设管理职能的同时，有时又不得不屈服于地方主要领导人的”规范”，承受着来自领导层为了追求规划的超前性而屡屡突破正常规范的巨大压力。二是“僵化性”规范；即过时但未修改或废弃的规范。原有的一些村镇规范标准巳远远落后于当前xx省农村经济社会发展的现实，套用老规范，村民根本无法接受，但在新规范出台之前，管理部门只能“因循守旧"，不敢拥有较多的自由裁量权，由此免不了同村民或规划师等其他主体发生矛盾，从而陷人”规范失灵”。管理部门的这种服从性、规范性、服务性使村镇规划与建设过程又被赋予了复杂的社会含义。

（三）基层一一经济理性下的市场失灵风险。基层村民作为真真切切的“经济人”，希望选出能给自己带来最大满足同时费用最小化的方案，其选择过程充满着经济理性。由于受自身素质的局限，加上衣村各种思想陋习根深蒂固，农民难免目光短浅—一只看眼前，不顾长远，只顾自身利益，忽视公共利益。因此，这种理性”经济人”的选择过程必然会导致诸多的“市场失灵勹但如果将农民所选择的那些与政府目标官员意图或陈旧技术规范不一致的行为，简单地看作是农民的愚昧与无知，那么不仅会深深地伤害农民，而且还会导致不合理政策的产生，以致因实施成本过高导致目标落空等一系列后果。村庄建设的建设主体与消费主体都是衣民个体，而个体的差异很大，如果一味地强调政绩目标或规范，不考虑建成后使用主体的就业特征与社会保障等问题，规划方案就不具备可操作性。