关于规范举债融资机制防范化解债务风险的调研报告

　　2018年4月下旬，省财政厅调研实践组围绕“规范举债融资机制、防范化解债务风险、打赢三大攻坚战”的总目标，先后深入F市FP经济开发区煤基新材料产业园区、盈田工业园、颍新安置区，实地调研污水处理及再生水回用工程、道路建设、颍新安置区二期工程等项目，与市、区两级财政和城投公司负责同志座谈交流，详细了解情况，听取意见建议。通过看听问访，摸情况、把脉搏、找短板、议对策。

　　一、调研地区的基本情况

　　（一）全省政府债务总体状况。截至2017年底，全省政府债务余额5823.4亿元，比2016年增长9.5%。从债务层级看，省本级政府债务余额362.9亿元，增长3.9%；16个市本级政府债务余额2961.9亿元，增长8.5%；76个县区政府债务余额2498.6亿元，下降0.2%。从风险指标看，根据2017年全省地方一般公共预算收入和政府性基金收入增幅测算综合财力，截至2017年底，全省政府债务的债务率约为58.2%，比全国地方平均水平80%低21.8个百分点，比财政部确定的风险警戒值100%低41.8个百分点。综合判断，我省政府债务基本适度，风险总体可控。

　　（二）F市FP区政府债务状况。截至2017年底，F市FP区政府债务余额17.9亿元，该区经省政府核准的政府债务限额为21.3亿元，债务余额低于债务限额。此外，区城投公司按照区政府部署要求，实施了一批利长远的基础设施建设项目，如区政府正在推进的煤基产业园污水及再生水回用项目、现代农业科技园项目等财政部PPP示范项目，形成了一定的隐性债务，需要未来年度使用财政资金偿还。

　　（三）部分其他县区政府债务状况。为全面掌握情况，调研组创新调研形式，扩大调研范围，综合考虑地域、发展水平和风险状况等因素，选择寿县、定远县、金寨县、太湖县、旌德县等五县开展书面调研，总结做法经验，征集意见建议。从书面调研情况看，截至2017年底，上述五县政府债务管理政策落实较好，债务余额均未超过核定的债务限额，债务风险可控。在政府债务之外，各县也因PPP项目或其他公益性项目建设形成了游离于监管之外的“隐性债务”，需要地方政府使用财政资金偿还，但总量较小，财力基本可以承受。

　　二、我省加强政府债务管理的主要做法

　　（一）建章立制，着力夯实管理基础。新预算法实施以来，我省认真贯彻落实《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）要求，省委、省政府相继出台《安徽省扎实推进供给侧结构性改革实施方案》（皖发〔2016〕21号）、《关于加强地方政府性债务管理的实施意见》（皖政〔2015〕25号）、《安徽省人民政府办公厅关于印发政府性债务风险应急处置预案的通知》（皖政办秘〔2017〕10号）等一系列规范性文件；成立了以省委书记、省长为组长的安徽省防范化解重大风险工作领导小组，成立以省长为组长的安徽省政府性债务管理领导小组；以省政府办公厅名义印发《关于规范政府举债行为防范金融风险的通知》，从严控政府债务增量、严禁新增各类隐性债务等方面提出我省贯彻落实措施。同时，省财政厅先后制定印发了政府性债务预算管理、限额管理、风险预警考核等配套管理办法，初步构建我省政府性债务管理的制度框架。

　　（二）规范举债，着力降低融资成本。从2015开始，我省探索建立以地方政府债券为主体的举债融资机制，规范政府举债行为。2015年-2017年我省累计发行政府债券4443.5亿元，其中：新增债券1421.6亿元，为扩大政府有效投入提供了低成本资金来源；置换债券3021.9亿元，三年累计减轻市县政府付息负担近400亿元，将存量的短期、高息债务转化为长期、低息债券，不仅降低了债务成本，也优化了债务的期限结构，为促进全省经济社会平稳健康发展起到了积极作用。

　　（三）限额管理，着力硬化预算约束。截至2017年底，财政部批准我省政府债务限额为6622.1亿元，我省政府债务余额未突破财政部批准的限额，为争取新增债券额度创造了有利的条件。2015年以来，财政部分配我省新增债务限额逐年大幅增加，2015-2017年分别分配275亿元、470亿元、728亿元，2018年达到1007亿元。同时，省财政按照因素法做好新增债务限额分配工作，将预警结果和分配市县新增债券额度挂钩，对被风险预警和风险提示的市本级和县区分别按照分配额度的10%和5%进行扣减；及时向省人大常委会提请办理预算调整手续，按要求将新增债务全部纳入预算管理。

　　（四）动态监测，着力排查风险隐患。对各地政府性债务风险进行动态监测、评估和预警，督促指导被财政部风险预警或提示的地区核查债务情况，分析风险原因，切实降低债务风险。加强对债券资金使用的监测，会同财政部驻安徽专员办组织开展置换债券资金使用情况自查、核查，以省政府名义对存在问题的市县通报批评，督促限期整改；开展新增债券资金绩效评价工作，进一步强化支出责任和效率，切实提高债券资金使用效益。坚决制止违法违规举债担保行为，依法界定地方政府债务边界，推进融资平台公司市场化转型和融资，严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资。

　　（五）严格考核，着力强化底线意识。印发政府性债务管理考核办法，进一步强化对出现政府性债务风险事件的惩戒，对“不顾地方实际，大肆举借债务，通过债务资金搞政绩工程、形象工程”、“盲目铺摊子、上项目，最后拍拍屁股走人，留下一堆后遗症”等行为“零容忍”。按照省政府目标管理绩效考核工作要求，采用债务率、新增债务率、逾期债务率、隐性债务率等风险指标，逐年对16个市量化评分，引导地方政府牢固树立债务风险底线意识，进一步压实各级各部门的管理责任。

　　三、防范债务风险面临的挑战

　　（一）政府市场边界不清晰。新预算法和国发43号文实施后，在举债“前门”打开的同时，“后门”并没有及时堵上，一些地方政府仍不同程度继续使用原有渠道举债，或者利用针对企业或建设项目的金融创新产品进行政府融资。一些金融机构特别是政策性银行在向地方民生项目提供融资时，要求财政部门或人大机构出具担保函、承诺函，政府支出范围和标准缺乏明确规定，在政府债券之外形成新的隐性债务。

　　（二）财政偿债缺乏后续财力。由于中央和地方事权与支出责任不匹配，地方政府财权少、事权多，县区财政在剔除促发展、保民生以及中央各类政策、项目配套资金等支出后，能够安排用于偿债的资金极为有限。地方政府偿债资金来源主要依靠土地出让金收入和“借新还旧”，不能稳定保障偿债需要。另一方面，我省2015年开始自发自还政府债券，2018年进入集中还本期，初步测算，2018年全省共需安排460亿元财政资金用于偿还到期债券本息，财政偿债压力巨大。

　　（三）财政管理体制不顺畅。现行财政结算体制，一些县区土地出让收入要向市财政上解，年终结算时再予返还。以本次调研某县区为例，2017年财政收入约16亿元，但需要向市级上解3亿元，占全部收入近20%；同时，该区积极响应市政府号召，推进实施拆违拆旧、城乡环境整治、绿化提升、工业转型升级、全民招商五大专项行动，2018年建设性投入预计支出172.5亿元，但匡算可筹集的建设性财力仅80.1亿元，财力收支差额达到92.4亿元。“抽血式”财政体制导致财力上移、债务下沉、风险错配。

　　（四）财政收支矛盾突出。当前政策规定，今后政府性投资资金渠道只能从财政安排预算资金、发行新增债券和在财政可承受能力范围内通过PPP方式规范运作而来，不规范的政府购买服务和PPP模式将被禁止，地方政府性投资将回归财政，导致财政刚性支出只增不减。另一方面，受当前宏观经济形势及实施减税降负政策影响，财政增收压力加大，财力增长有限，无法实施更多的新建项目。

　　（五）少数地方党政负责同志政绩观偏差。少数地方党政主要负责同志难以抑制举债投资冲动，发展过度超前、仍然寅吃卯粮，超财政承受能力巨额融资铺摊子、上项目；有的抱着“新官不理旧账”或“干完任期拍拍屁股走人”的心态干事，影响了地方政府信誉，损害了党和政府在人民群众中的形象；有的地方预算约束软化，政府投资项目资金来源审核把关不严，不充分考虑政府还款能力，上有政策下有对策，打政策“擦边球”，导致隐性债务“雪球”越滚越大，风险持续聚集。