地方政府生态环境治理失灵的体制性根源及其矫治

地方政府生态环境治理失灵的体制性根源及其矫治摘 要：我国中央政府与地方政府的关系是一种内部的委托-代理关系。中央政府为了确保所制定的多项目标任务能够得到有效贯彻落实，就需要建立对地方政府的激励结构。因此，地方政府行為表现与中央政府提供的激励结构直接相关。改革开放以来，我国地方政府在发展经济方面表现出色，但在生态环境治理方面的表现却不令人满意，其根源就在于中央政府所提供的激励结构存在着较大的缺陷。因此，中央政府要想根治地方政府生态环境治理失灵问题，就应该立足于“五位一体”总体布局的战略高度，对原有的激励结构进行系统性重构，协调好生态环境保护与政治、经济、文化、社会之间的关系。关键词：中央政府;地方政府;委托-代理关系;生态环境治理失灵;激励结构一、问题的提出西方国家因生态环境污染问题凸显较早，故而其学者对地方政府生态环境治理的研究亦起步较早，成果丰硕，主要集中在以下几个方面：一是基于环境联邦主义理论视角的探讨。Stewart认为，环境治理责任应该由中央政府承担，这样可避免出现地方政府环境治理失灵问题①。Saveyn和Proost等学者则主张环境治理分权，认为中央政府一刀切的方法会带来环境福利损失②。但也有一些学者如Konisky、Woods等认为，由地方政府承担环境治理责任也并不一定就能带来好的生态环境，因为地方政府为了吸引更多的外来资本，可能会降低环境标准和放松环境管制，从而导致生态环境的恶化D. M. Konisky， “Regulatory Competition and Environmental Enforcement： Is There a Race to the Bottom”， American Journal of Political Science， 51， 2007; D. Woods， “Interstate Competition and Environmental Regulation： A Test of The Race-to-the-Bottom Thesis”， Social Science Quarterly， 87， 2006.。二是基于公共选择理论视角的研究。Qian等学者认为，如果没有有效的激励约束机制，地方政府环境治理就会出现机会主义行为Y. Qian and G. Roland， “Federalism and the Soft Budget Constraint”， American Economic Review， 5， 1998.。三是基于委托-代理理论视角的分析。Guesnerie和Laffont研究和设计了一种生态环境保护的激励约束机制，用来规范和引导地方政府和企业行为，以解决由不完全信息所带来的诸多问题R. Guesnerie and J. J. Laffont， “A Complete Solution to a Class of Principal-Agent Problems with An Application to the Control of a Self-Managed Firm”， Journal of public Economics， 25， 1984.。我国学者对地方政府生态环境治理的研究则是从20世纪90年代才开始起步，在吸收借鉴西方学者理论的基础上，结合我国的实际进行探讨。企业的乱排乱放和地方政府没有认真履行其生态环境保护责任是导致我国生态环境污染日益严重的两大主因，这已是学界的普遍共识。但学者在“为什么我国地方政府没有认真履行其生态环境保护责任或者说地方政府生态环境治理为什么会失灵”这一问题上，则因切入角度各异而有不同的看法。李猛、张克中等学者从财政分权的角度进行研究，认为现行财政分权体制使地方政府更多地关注经济增长而忽视生态环境治理李猛：《财政分权与环境污染——对环境库兹涅茨假说的修正》，《经济评论》2009年第5期;张克中等：《财政分权与环境污染：碳排放的视角》，《中国工业经济》2011年第10期。。周黎安、冉冉等学者从政治晋升锦标赛或政治激励的角度进行探讨，指出我国以GDP为主的政绩考核晋升体制使得地方政府官员致力于发展经济而不是保护生态环境周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期;冉冉：《“压力型体制”下的政治激励与地方环境治理》，《经济社会体制比较》2013年第3期。。张凌云、郭志仪等学者从财政分权和政治晋升激励相结合的角度进行剖析，认为现行的财政分权和政治晋升激励使得地方政府有发展经济的动力，但却缺失环境保护的动力张凌云、齐晔：《地方环境监管困境解释——政治激励与财政约束假说》，《中国行政管理》2010年第3期;郭志仪、郑周胜：《财政分权、晋升激励与环境污染：基于1997-2010年省级面板数据分析》，《西南民族大学学报》2013年第3期。。李国平、张俊等学者从政企合谋的角度进行解析，指出地方政府基于谋求地方经济发展的需要而与企业合谋，充当污染企业的“保护伞”，致使环境污染加剧李国平、张文彬：《地方政府环境保护激励