周少来：基层干部的无力感从何而来——如何从体制机制上促进基层治理现代化

周少来：基层干部的无力感从何而来——如何从体制机制上促进基层治理现代化发表时间：2019-12-13 来源：人民论坛网乡镇街道，作为国家治理的基层一线，承受着“条条”与“块块”的双重压力：“条条”上有上级各个职能部门的垂直管理和任务下派，“块块”上有各种任务和项目的属地化管理。双重压力传导下来的责任和检查考核，导致基层乡镇街道陷入“权小、事多、人少、责任大”治理困局。而且随着精准扶贫和乡村振兴政治责任的不断压实，乡镇街道承受着越来越重的压力和责任。这种普遍存在且日益凸显的基层政府治理困局是怎样形成的？又将如何在加强基层党建的进程中对其进行制度性化解？这是未来基层治理走向现代化必须直面的现实问题。 权小事多人少责任大：基层政府治理困局的制度性特征这里所说“制度性特征”，是指基层政府治理中普遍存在的由其制度和体制所决定的治理特征，与基层干部的个人素质或工作作风并无多大关系。在全国各地调研中，基层干部普遍反映基层治理困局有以下制度性特征：权小：乡镇街道，作为最基层的一线政府，其“权能较小”是由其科层体制层级所决定。但基层干部普遍反映的“权小”有其特定含义：一是法定权能小，国家法律和法规所赋予的各种地方治理的职权一般都只赋予到县级政府及其职能部门，如人事编制、土地管理、交通执法、环保督查、教育和卫生监管等，但顺着“条条”的垂直管理，上级政府一般都把任务通过“属地化管理”责任，下放给基层政府。二是事多权能小，县级政府的各种项目办、职能部门一般都在100多个以上，都可以通过“属地化管理”把任务和项目下放到乡镇街道，但基层政府对绝大部分“事务”都没有相应的项目决策权、资源调配权和行政执法权。三是责任大权能小，通过“条条管理”下放到基层的“属地化管理”任务，上级职能部门及其项目办，可以通过不断地“督查检查”来追究基层政府的责任，但基层政府对项目任务并没有多少自主权力和法定权力。事多：“上面千条线、下面一根针”是基层治理的最形象比喻，但自有其体制根源。“没完没了的任务、没完没了的检查”导致基层政府“事多事杂”：一是因“权小而事多”，如上所述的基层政府没有法定权能，而任务工作则要求“属地化管理”。二是因“钱少而事多”，各种精准扶贫和乡村振兴的项目和任务，其项目专项资金的分配权和调配权，都在县级的各种项目办和职能部门，但项目任务的推进却都要基层政府来完成。三是“人少而事多”，基层乡镇街道，一般就只有6-7个科室，人员编制也就40-50人左右，但相对于县级100多个职能部门及其各种项目办，“人少而事多”就成为大面积普遍存在的现象。人少：“人少”是相对于“事多”而言的，如上所述，乡镇街道的一个科室，往往要对应县级政府的20多个职能部门，加上“层层加码施压、层层下卸责任”，致使基层政府“一人多职、一人多能”大量存在，基层干部常常感到有心无力。为了“应付”没完没了的任务和检查，基层不断外聘“编外人员”。在各地调研中，乡镇街道的编制人员与外聘人员的比例一般都在1：1之上，也就是说编制内人员有40人（行政编和事业编），外聘人员就有40多人，有的地方高达1:2之上。而且经济越发达的地区、外来打工人员越多的地区，编制外聘用人员越多。责任大：基层政府“压力山大”是普遍问题，却由于“层层加码施压、层层下卸责任”的“压力体制”而更加凸显。也就是说，县级以上职能部门及其各种项目办，通过“召开会议布置任务—签订项目责任书—不断检查考核”的工作机制，通过“条条式”垂直管理的“任务下沉”，通过各种项目任务的“属地化管理”要求，把具体工作的落实实施责任“下放”到基层政府。然后就是各级检查考核：中央检查组、省级检查组、市级检查组、县级检查组；接着是没完没了的各类检查：精准扶贫检查组、环境保护督察组、综治维稳检查组、公共安全检查组、教育检查组、卫生检查组等……只有6-7个科室的乡镇街道政府，每年可能要“迎接”几十甚至上百个县级、市级、省级职能部门的检查，而“检查”中发现的任何问题或事故，其追责的“板子”首先要“打”在基层政府的身上。基层政府是层层加码体制的最底层、是层层追责体制的最终