在黄河保护立法座谈会上的讲话

今天，我和沈跃跃副委员长一起，在西安召开黄河保护立法座谈会，邀请黄河流域9省区人大常委会和国务院有关部门的同志、2位全国人大代表参加，学习贯彻关于黄河流域生态保护和高质量发展的重要指示精神和党中央决策部署，进一步凝聚立法共识，加快立法进程。去年10月中央印发了《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，规划纲要明确要求，适时启动立法工作，将黄河保护治理中行之有效的普遍性政策、机制、制度等予以立法确认。根据和党中央决策部署，这部法律的起草工作由国务院负责，9个部门参与，水利部、国家发展改革委牵头，成立了起草工作小组。黄河保护立法已列入今年全国人大常委会立法工作计划，沈跃跃、丁仲礼副委员长和全国人大环资委多次听取有关部门汇报，目的就是发挥人大在立法工作中的主导作用，提前介入，统筹协调，共同完成好这一重大立法任务。

国务院牵头起草的法律，全国人大常委会召开立法座谈会，就是要请起草工作小组来听取地方人大和全国人大代表的意见建议。刚才，沈跃跃副委员长讲了几个立法重点，我都同意。李国英同志介绍了立法工作进展，1位全国人大代表和9个省区人大常委会负责同志作了发言，讲得都很好，听了很受启发，所提建议意见将认真研究，不少可在法律文本中体现。根据大家所谈和近一个时期的思考、研究，我也谈三个方面的意见，供立法参考。

一、关于黄河保护立法的指导思想

黄河流域生态保护和高质量发展是事关中华民族伟大复兴和永续发展的千秋大计，是始终心系的大事。党的十八大以来，总书记7次实地考察黄河，就黄河生态保护和高质量发展多次召开会议，多次作出重要指示要求。2014年3月，总书记到河南兰考县调研时，专程前往黄河最后一弯的东坝头乡张庄村考察。2016年7月，总书记考察宁夏时，要求沿岸各省区都要自觉承担起保护黄河的重要责任，坚决杜绝污染黄河行为。2016年8月，总书记在青海调研时指出，“中华水塔”是国家的生命之源，保护好三江源，对中华民族发展至关重要。2019年8月，总书记在甘肃调研时指出，要共同抓好大保护，协同推进大治理，推动黄河流域高质量发展，让黄河成为造福人民的幸福河。2019年9月18日，总书记在河南郑州主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会并发表重要讲话，强调黄河流域生态保护和高质量发展是国家战略，要牢固树立“一盘棋”思想，更加注重保护和治理的系统性、整体性、协同性。2020年1月3日，总书记在中央财经委员会第六次会议上强调，黄河流域必须下大气力进行大保护、大治理，走生态保护和高质量发展的路子。2020年4月，总书记在陕西考察时指出，要推动黄河流域从过度干预、过度利用向自然修复、休养生息转变。2020年5月，总书记在山西考察时指出，要推动山西沿黄地区在保护中开发、开发中保护。2020年6月，总书记在宁夏视察时指出，要明确黄河保护红线底线，统筹推进堤防建设、河道整治、滩区治理、生态修复等重大工程，守好改善生态环境生命线。2020年8月27日和31日，总书记先后主持召开中央政治局常委会会议和中央政治局会议，审议通过了《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》。总书记在参加十三届全国人大四次会议内蒙古代表团、青海代表团审议时，对沿黄省区保护生态环境，走生态优先、绿色发展之路再次提出明确要求。

总书记对黄河流域生态保护和高质量发展的讲话、指示如此之多，充分体现了对黄河保护的高度重视，也为做好这项工作提供了指引和遵循。总的来说，黄河保护立法要全面贯彻生态文明思想，全面贯彻新发展理念，把总书记提出的生态优先、绿色发展，量水而行、节水为重，因地制宜、分类施策，统筹谋划、协同推进，共同抓好大保护，协同推进大治理，推动实现高质量发展的理念要求和决策部署，充分体现到法律条文中，制定一部保护黄河的良法、促进发展的善法、造福人民的好法。

二、关于黄河保护立法的主要内容

对总书记关于黄河的论述、指示进行系统梳理、思考，不难看出，总书记始终强调和集中突出的是两点：一个是黄河流域的生态保护和治理，一个是黄河流域高质量发展。对黄河立法，前一段在保护、治理方面思考、研究得多一些，所以，今天我重点谈一谈黄河的保护和治理。关于高质量发展方面，还要作进一步的调研、思考，以后找机会再作沟通。

我认为，黄河保护立法与长江保护法既有共同之处，也有不同之处。一是黄河水土流失严重，泥沙多，生态脆弱，水沙关系、水土关系极不协调；二是两条江河流域降水量悬殊，黄河水资源严重短缺，总量不到长江的7%，但开发利用率已高达80%，黄河少水和局部断流几率现实存在；三是黄河沿岸经济总量不如长江沿岸，但沿黄各省区产业倚能倚重问题却更加突出，也存在低质低效问题；四是黄河基本没有航运，而长江则是黄金水道。这些特点决定了在保护、治理上，黄河与长江各有特性，但总体上黄河任务更重，工作更加艰难。正因为如此，总书记2019年在甘肃调研时讲，“长江病了，而且病得还不轻。今天我要说，黄河一直以来也是体弱多病，水患频繁。”总书记的这个比喻非常贴切。黄河保护立法，主基调是保护和治理。实际上，黄河生态环境保护、治理与高质量发展是辩证的、统一的，且保护、治理是前提，是基础，只有保护好黄河、治理好黄河，才能为高质量发展提供最基本的保障，才谈得上高质量发展。水没有了，黄河流域哪来的高质量发展？生态严重破坏了，哪有高质量发展？人民生活连饮水都有巨大困难，还说什么幸福河？这就决定了，黄河保护立法，大量的内容应该是保护、治理的规定。从法律角度讲，也不是规定高质量发展什么产业、怎么去推动创新、如何去吸引人才等等，而是围绕“水”这条“线”和“流域”这个“面”，为自然生态的永久平衡、为自然资源的永续利用、为人民群众的永世安宁提供法律支持，这样，也就是支持了高质量的发展。